Локальные нормативно-правовые акты относятся к категории подзаконных источников права, стоящих на низшем уровне юридической иерархии. Они имеют ограниченную сферу действия и не должны противоречить законам и подзаконным актам. Эта разновидность источников трудового права связана, как правило, с социально-партнерской нормотворческой деятельностью, осуществляемой непосредственно в организациях между работодателем (администрацией предприятия, предпринимателем) и наемными работниками. С переходом на рыночные экономические отношения коллективный договор, соглашения по охране труда и другие акты совместного нормотворчества постепенно приобретают ведущее значение в количественном и качественном (содержательном) отношениях. К локальным нормативным актам относятся также приказы работодателя и администрации организаций, принятые в пределах их компетенции. Работодатели, за исключением работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями. В случаях, предусмотренных Трудовым кодексом РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, коллективным договором, соглашениями, работодатель при принятии локальных нормативных актов учитывает мнение представительного органа работников (при наличии такого представительного органа). Коллективным договором, соглашениями может быть предусмотрено принятие локальных нормативных актов по согласованию с представительным органом работников. Нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, а также локальные нормативные акты, принятые без соблюдения установленного ст. 372 Трудового кодекса РФ порядка учета мнения представительного органа работников, не подлежат применению. В таких случаях применяются трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, коллективный договор, соглашения. Коллективные договоры, соглашения, трудовые договоры не могут содержать условий, ограничивающих права или снижающих уровень гарантий работников по сравнению с установленными трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Если такие условия включены в коллективный договор, соглашение или трудовой договор, то они не подлежат применению.
Правовое регулирование труда осуществляется при помощи принятия нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права I (нормативная форма регламентации), путем заключения коллективных соглашений по социально-трудовым вопросам, индивидуальных трудовых договоров (договорная форма регулирования - ст. 9 ТК РФ), а также посредством издания работодателем индивидуальных правовых актов распорядительного характера (приказов, распоряжений) (индивидуально-правовая форма регулирования). В понятие «трудовое законодательство» включается и законодательство об охране труда. Систему нормативных актов и соглашений о труде в соответствии со ст. 5 ТК РФ образуют следующие источники.
Конституция РФ. Закрепляет основные права и обязанности граждан в социально-трудовой сфере, устанавливает гарантии их реализации. Конституции республик в составе РФ. Уставы субъектов РФ, содержащие нормы о труде. Международно-правовые акты, в том числе ратифицированные СССР и (или) РФ конвенции Международной организации труда (далее - МОТ), рекомендации МОТ, международные договоры I (ст. 10 ТК РФ). Международные акты согласно ст. 15 Конституции РФ являются частью российской правовой системы. Конституционные законы, содержащие нормы трудового права. Трудовой кодекс РФ принят 30 декабря 2001 года. Вступил в силу, за исключением части первой ст. 133, I с 1 февраля 2002 года. Кодекс является правовой основой нового трудового законодательства России. Все иные акты о труде работников должны соответствовать положениям ТК РФ. В случае возникновения противоречий между кодексом и иными федеральными законами, I содержащими нормы трудового права, применяется ТК РФ. Комплексные межотраслевые федеральные законы, содержащие не только нормы трудового права, но и положения, относящиеся к другим отраслям права (финансовому, административному, гражданскому и т. д.). Отраслевые федеральные законы. Указы Президента РФ, вносящие изменения в действующее законодательство о труде. Постановления Правительства РФ. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. В том числе, акты бывшего Минтруда РФ и ныне действующего Минздрава РФ. Нормативные акты федеральных отраслевых органов государственного управления. Законы и иные правовые акты субъектов РФ. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления (ст. 7 ТКРФ). Локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права. Нормативные положения (условия) централизованных коллективных соглашений по социально-трудовым отношениям и коллективных договоров организаций.
Одной из наиболее существенных особенностей источников трудового права России является весьма широкое использование практики локального правового регулирования труда.
Локальное нормативное регулирование труда осуществляется работодателем самостоятельно, а в случаях, установленных законом, - коллективным договором организации с учетом мнения представительного органа работников (ст. 8,372 ТК РФ). Локальные акты действуют в пределах одной организации (одного работодателя). Такое регулирование позволяет согласовать интересы работников и работодателей, установить более высокий в сравнении с законом уровень социально-трудовых гарантий, реализовать многие нормы Трудового кодекса РФ, требующие соответствующих локальных решений. Локальные нормы служат правовым основанием для разрешения споров в судах. Локальное нормативное регулирование осуществляется В организации посредством принятия актов комплексного характера (коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка) либо специальных нормативных актов по отдельным видам социально-трудовых отношений (положения об оплате труда о премировании работников, штатное расписание, график отпусков, должностные инструкции, положении о персональных данных работников и др.). Локальные акты не могут ухудшать положение работников в сравнении с законом и коллективным договором, если таковой имеется в организации.
(Белинин А. А.) («Трудовое право», 2010, N 3)
ЛОКАЛЬНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДА
А. А. БЕЛИНИН
Белинин А. А., кандидат юридических наук, доцент НФИ КемГУ, главный правовой инспектор труда Горно-металлургического профсоюза России по Кемеровской области, зав. юридическим отделом Кемеровской территориальной организации ГМПР.
Современный законодатель, перечисляя в ст. 57 ТК РФ обязательные условия трудового договора, говорит, что режим рабочего времени и времени отдыха необходимо специально оговаривать в трудовом договоре в том случае, если он для конкретного работника отличается от общих правил, действующих у данного работодателя.
Поскольку согласно ст. 60 ТК РФ законодатель запрещает требовать от работника выполнения работы, не обусловленной трудовым договором, а при заключении трудового договора необходимо иметь в виду, что после его заключения на работника будут распространять свое действие локальные нормативные правовые акты, принятые работодателем, то в ст. 68 ТК РФ совершенно обоснованно закреплена следующая обязанность работодателя. При приеме на работу (до подписания трудового договора) работодатель обязан ознакомить работника под роспись с правилами внутреннего трудового распорядка, иными локальными нормативными правовыми актами, непосредственно связанными с трудовой деятельностью работника, коллективным договором <1>. ——————————— <1> Представляется, что в ТК РФ такую же обязанность надо указать и для случаев, предшествующих переводу работника на другую работу, в случае предложения другой работы при выполнении работодателем обязанности трудоустройства работника. Судебная практика признает такую необходимость. См., например, Определение от 31.10.2008 N 25-В08-9 Верховного Суда РФ по делу о восстановлении на работе. В мотивировочной части Определения указано, что предлагать новые должности можно только после того, как определены не только названия новых должностей, но и условия работы, размер заработной платы и т. д., то есть обязательные составляющие содержания трудового договора, предусмотренные ст. 57 ТК РФ.
Это сделано для того, чтобы работник в соответствии с правовым принципом свободы договора имел возможность до его подписания, ознакомившись с локальными нормативными правовыми актами, в которых содержатся его будущие права и обязанности, осознанно решить, принимать их на себя, подписывая трудовой договор, или отказаться от этого. Естественно, что в тексте трудового договора затруднительно перечислить все права и обязанности его сторон. Поэтому широко распространена практика закрепления в трудовом договоре отсылочных условий. Таких, например, как «работник выполняет обязанности, предусмотренные должностной (рабочей) инструкцией». В самой же должностной (рабочей) инструкции могут быть предусмотрены обязанности работника по выполнению других инструкций и иных локальных нормативных правовых актов: инструкций по охране труда, технологических инструкций, положения о пропускном режиме и т. д. В этих документах, в частности в инструкциях по охране труда, также могут быть закреплены обязанности знать и выполнять еще какие-либо инструкции. В интересах работника целесообразно установить в ст. 57 ТК РФ правило, согласно которому необходимо непосредственно в трудовом договоре указывать полный перечень локальных нормативных правовых актов, содержащих права и обязанности работника, заключающего трудовой договор. Поскольку все локальные акты, на которые делается ссылка в трудовом договоре, становятся его неотъемлемой частью, а их содержание входит в содержание трудового договора, то согласно ст. ст. 56, 57, 72 ТК РФ изменять содержание этих локальных актов работодатель может только с согласия работника или в порядке и в случаях, которые предусмотрены в ст. 74 ТК РФ. Иной подход означал бы право работодателя в одностороннем порядке изменять условия трудового договора, что противоречит действующему трудовому законодательству и может привести к произволу.
Сложности в регулировании трудовых отношений при применении отсылочных условий трудовых договоров
Чаще всего трудности возникают, когда отсылочное условие предусмотрено в трудовом договоре, но до подписания трудового договора работника не ознакомили под роспись с тем локальным нормативным правовым актом, на который сделана ссылка (например, по той причине, что он еще не разработан работодателем). Или когда в ходе функционирования трудового правоотношения (иногда много лет спустя) работодатель пересматривает локальные нормативные правовые акты, на которые сделана ссылка в трудовом договоре. Причем при пересмотре работодатель изменяет прежние обязанности работника или дополняет трудовой договор новыми обязанностями, с которыми работник может не согласиться. Работодатель в таких случаях требует от работника исполнения новых обязанностей, используя свою дисциплинарную власть. Споры, возникающие в связи с этим, как правило, разрешаются в суде, причем судебная практика разноречива.
Пример. Решением от 12.03.2009 Новокузнецкого районного суда Кемеровской области было отказано мастеру по ремонту и обслуживанию автоматики и средств измерения электростанций Пономареву А. Н. в удовлетворении требования к ЗАО «Сибирская компания» о признании незаконным несвоевременного исполнения работодателем обязанностей, предусмотренных ст. ст. 22, 68 ТК РФ, по ознакомлению его с локальными нормативными актами, непосредственно связанными с его трудовой деятельностью: правилами внутреннего трудового распорядка, должностной инструкцией мастера по ремонту и обслуживанию автоматики и средств измерения электростанций ЦРЭО Томь-Усинской ГРЭС, инструкцией по охране труда подчиненного ему персонала — электрослесаря. Свой отказ в удовлетворении названного требования суд первой инстанции мотивировал тем, что в трудовом договоре есть подпись истца о том, что он ознакомился с этими локальными нормативными правовыми актами до подписания трудового договора. То есть де-юре работодатель выполнил свою обязанность, хотя на момент подписания трудового договора этих локальных нормативных правовых актов еще не существовало. Следовательно, работодатель де-факто не мог выполнить свою обязанность в срок, определенный законом. Позднее работодатель разработал и утвердил названные локальные нормативные правовые акты, ознакомив с ними истца в ходе судебного процесса <2>. ——————————— <2> См.: Дело N 2-41-09 // Архив Новокузнецкого районного суда Кемеровской области.
Данная судебная ошибка была исправлена Определением судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда от 12.08.2009 <3>, в соответствии с которым требования истца были удовлетворены полностью (Решение от 16.11.2009 Новокузнецкого районного суда Кемеровской области). ——————————— <3> См.: Дело N 33-6677 // Архив Кемеровского областного суда.
М. работал юрисконсультом в ЗАО «ЗапСиб-ЖАСО» и был уволен по п. 7 ч. 1 ст. 77 ТК РФ по основанию — отказ от продолжения работы в связи с изменением определенных сторонами условий трудового договора (ч. 4 ст. 74 ТК РФ). До увольнения работодатель письменно уведомил М., что в связи с изменением организационных условий труда изменяется штатное расписание и его оклад уменьшается. Работодатель составил акт об отказе М. подписать дополнительное соглашение к трудовому договору с измененным условием оплаты труда (уменьшенным окладом). М. сделал письменный запрос работодателю, в котором просил сообщить ему о причинах, вызвавших необходимость таких изменений. Однако ответа не получил. Решением Центрального районного суда г. Новокузнецка от 23.04.2008, оставленным без изменения Определением судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда от 17.09.2008 <4>, М. был восстановлен на работе в прежней должности. ——————————— <4> См.: Дело N 33-5853 // Архив Центрального районного суда г. Новокузнецка Кемеровской области.
Обосновывая в мотивировочной части свое Решение, суд указал на следующие ошибки, допущенные работодателем при увольнении: а) в письменном виде причины изменения условий трудового договора истцу сообщены не были (доводы ответчика о том, что всем работникам организации и так хорошо известны причины, вызвавшие необходимость проводимых изменений, не были восприняты в качестве допустимых доказательств, поскольку закон (ст. 74 ТК РФ) требует письменной формы); б) в акте об отказе М. ознакомиться и подписать дополнительное соглашение не указано, что М. отказался ознакомиться с его измененной должностной инструкцией, в которой уменьшен объем его обязанностей. Других доказательств этому также не представлено. На основании изложенного суд пришел к выводу, что работодателем фактически не было предпринято мер по установлению волеизъявления истца на продолжение работы в новых условиях. Также работодателем нарушен установленный законом порядок уведомления работника о предстоящих изменениях определенных сторонами условий трудового договора и о причинах, вызвавших необходимость таких изменений.
Пример. Девятериковы С. В. и Д. В. работали у ответчика — ОАО «НКМК» — в должности ведущих специалистов отдела видеоконтроля и служебных расследований управления режима с 2003 г. Согласно ч. 3 ст. 68 ТК РФ при приеме на работу они были ознакомлены под роспись с локальным нормативным правовым актом — должностной инструкцией. Это обстоятельство зафиксировано в п. 5.2.8 их трудовых договоров. Именно эту должностную инструкцию они, добровольно реализуя право на труд, обязались выполнять. В этой инструкции не было обязанности визировать товарно-транспортные накладные, и, естественно, они этого не делали за все годы работы у данного работодателя. В 2008 г. работодатель разработал новую должностную инструкцию, в которой предусмотрел ряд новых обязанностей, в том и обязанность визировать товарно-транспортные накладные. После этого представители работодателя вечером, в конце рабочего дня, заставили Девятериковых расписаться об ознакомлении их с новой, непонятной для истцов должностной инструкцией и наутро следующего дня стали требовать от работников выполнения новой обязанности, закрепленной в новой должностной инструкции. Девятериковы, заключая трудовые договоры, такой обязанности на себя не брали. Статьей 60 ТК РФ запрещено требовать от работника выполнения работы, не обусловленной трудовым договором. Однако в нарушение данной нормы трудового права работодатель не только стал требовать выполнения новой, не предусмотренной трудовым договором обязанности, но и привлек Девятериковых к дисциплинарной ответственности. Введение в действие новой должностной инструкции с новыми должностными обязанностями является изменением условий трудового договора. А согласно ст. 72 ТК РФ это допускается только по соглашению сторон трудового договора. Истцы согласия на такое изменение не давали. Суды первой и второй инстанций не применили вышеназванные нормы трудового права и отказали в удовлетворении требования истцов о снятии дисциплинарного взыскания. Суд первой инстанции, проведя анализ содержания трудовых договоров, прежней и новой должностных инструкций, пришел к выводу, что изменений определенных сторонами условий трудового договора не было, поскольку при утверждении новой должностной инструкции условия, определенные трудовыми договорами работников, были сохранены <5>. ——————————— <5> См.: Решение от 15.01.2009 по делу N 2-220-09 // Архив Центрального районного суда г. Новокузнецка Кемеровской области.
Суд не установил, была ли у истцов в их прежней должностной инструкции обязанность визировать товарно-транспортные накладные или нет. Именно это обстоятельство и должно было быть положено в основу Решения суда. Но соответствующей мотивировки Решение не содержит. Суд второй инстанции посчитал доводы суда первой инстанции правильными и оставил принятое им Решение без изменения <6>. ——————————— <6> См.: Определение от 10.04.2009 по делу N 33-2621 // Архив Кемеровского областного суда.
Следовательно, внесение изменения в должностную инструкцию, включение в нее новой обязанности судебными инстанциями не были восприняты как изменение условий трудового договора. Судья Кемеровского областного суда отказал в передаче надзорной жалобы в президиум Кемеровского областного суда для рассмотрения ее по существу. Свой отказ он обосновал тем, что соблюдена процедура наложения дисциплинарного взыскания и что истцы неправильно понимают положения ст. ст. 60, 72 ТК РФ. Однако в нарушение требований ст. ст. 195, 198 ГПК РФ никак не обосновал, в чем же заключается ошибка истцов. Судья Кемеровского областного суда также не обосновал, почему истцы обязаны выполнять те обязанности, которые не входили в круг их обязанностей по условиям заключенного с ними трудового договора <7>. В связи с тем что надзорные жалобы единоличными определениями судей не были допущены до рассмотрения их в президиуме, остается только согласиться с мнением Ш. Голанд о сомнительности достижения той цели, для которой законом предусмотрена надзорная инстанция <8>. ——————————— <7> См.: Определение от 09.07.2009 по делу N 4Г-1405 // Архив Кемеровского областного суда. <8> Голанд Ш. Падение надзорной империи? // Домашний адвокат. 2009. N 21(425). С. 15.
Судья Верховного Суда РФ также отказал в передаче надзорной жалобы для рассмотрения ее по существу, указав в своем Определении лишь то, что правильность обжалуемых судебных постановлений сомнений не вызывает, а доводы надзорной жалобы основаны на неправильном толковании норм права <9>. Как надо толковать правильно, в Определении не сказано. ——————————— <9> См.: Определение от 08.10.2009 по делу N 81ф09-573 // Архив Верховного Суда РФ.
Из приведенных примеров видно, что на практике вопрос о признании незаконным невыполнения работодателем обязанности по своевременному ознакомлению работников с локальными нормативными правовыми актами, непосредственно связанными с их трудовой деятельностью, решается неоднозначно. Определенную трудность вызывает решение следующих вопросов: — является ли изменение обязанностей работника, закрепленных в локальных нормативных правовых актах (в том числе в его должностной инструкции), изменением условий трудового договора; — обязан ли работник, несмотря на свое несогласие, выполнять новые обязанности, которые на него возложены измененными (пересмотренными) локальными нормативными правовыми актами работодателя; — вправе ли работодатель привлекать работника к дисциплинарной ответственности за отказ от выполнения обязанностей, возложенных на работника измененными (пересмотренными) или введенными новыми локальными нормативными правовыми актами? Исходя из смысла норм трудового права, содержащихся в ратифицированных Конвенциях МОТ N 29 «О принудительном или обязательном труде», N 105 «Об упразднении принудительного труда», ст. 37 Конституции РФ, ст. ст. 4, 8, 56, 57, 60, 68, 72, 74 ТК РФ, а также из правовых принципов свободы и нерушимости договора, с учетом того, что трудовой договор заключает вольно нанимающийся свободный гражданин, который обладает правом заключать или не заключать трудовой договор на тех либо иных условиях, названные вопросы должны решаться в пользу работника. Это положение должно быть закреплено в законе, чтобы исключить произвол правоприменителей. В Трудовой кодекс РФ необходимо внести следующие дополнения. 1. В ст. 57 ТК РФ перечень обязательных для включения в трудовой договор условий дополнить условием, предусматривающим перечисление всех локальных нормативных правовых актов работодателя, содержащих права и обязанности работника, с указанием даты утверждения и введения в действие этих актов. 2. Главу 12 ТК РФ дополнить статьей «Предложение другой работы и оформление перевода», в которой, в частности, указать, что при предложении другой работы до заключения соглашения и издания приказа о переводе на другую работу работник должен быть ознакомлен под роспись со всеми локальными нормативными правовыми актами работодателя, в которых содержатся его права и обязанности по изменяемому трудовому договору. Право работодателя на локальное нормотворчество, предусмотренное в ст. 8 ТК РФ, ограничивается не только обязанностью в случаях, предусмотренных нормами права, соблюдать процедуру учета мотивированного мнения представительного органа работников, но и волей работников, уже заключивших трудовые договоры с данным работодателем. Это происходит в силу того, что названные локальные нормативные правовые акты работодателя, содержащие права и обязанности работников, согласно отсылочным условиям становятся неотъемлемой частью содержания их трудовых договоров. Такое положение будет соответствовать правовым принципам свободы и нерушимости договора.
——————————————————————
Вопрос 1: Форма и система правового регулирования труда
Тема 2: Источники трудового права
Вопросы лекции:
1. Форма и система правового регулирования труда;
2. Локальное и правовое регулирование труда;
3. Понятие и значение, роль судебной практики в регулировании трудовых отношений.
Регулирование трудовых и связанных с ними отношений осуществляется с использованием четырех форм:
1. Нормативное регулирование – нормативные акты, нормы права и т.д.;
2. Коллективно-договорное регулирование – коллективные договоры организаций;
3. Индивидуально-договорное регулирование труда – трудовой договор;
4. Издание приказов и распоряжений работодателя, которыми устанавливаются соответствующие права и обязанности сторон.
Трудовое право в соответствии с концепцией Трудового кодекса РФ делится на две части:
1. Трудовое законодательство – это теоретическая концепция, закрепленная в трудовом кодексе или в законах субъектов РФ;
2. Международно-правовые акты и правовое регулирование труда (ст. 10 ТК РФ ).
Система включает в себя:
2. Федеральные межотраслевые законы (Закон «О статусе судей в РФ», ФЗ «О прокуратуре РФ» и другие);
3. Указы Президента РФ;
4. Постановления Правительства РФ;
5. Нормативные акты функциональных органов государственного управления;
6. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти;
7. Законы и иные нормативные акты субъектов РФ;
8. Акты органов местного самоуправления;
9. Локальные правовые акты работодателей.
Особенности:
1. Сочетание нормативного договорного регулирования;
2. Есть централизованное и локальное регулирование;
3. Общее и специальное законодательство о труде;
4. Участие работников и их представителей при регулировании труда;
5. Разграничение полномочий между РФ и субъектами.
Локальное регулирование труда – это принятие и издание правовых актов, регулирующих трудовые и связанные с ними отношения, действующие в рамках одного данного конкретного работодателя. Сочетание локального и централизованного регулирования труда – одна из наиболее значимых особенностей источников трудового права, одна из особенностей трудового права. При этом в настоящее время работодателям гарантируются огромные возможности в части самостоятельного регулирования труда работников. Соотношение изменилось в пользу локального регулирования. Понятие локальное регулирование традиционно используется в учебной и научной литературе. Однако впервые оно получило легальное закрепление, в нормах Трудового кодекса РФ.
Значение локального регулирования состоит в том, что:
1. Посредствам локальных источников реализуются полномочия работодателей в части самостоятельного регулирования труда, в том числе исключительные полномочия работодателей в сфере труда;
2. Позволяет согласовать интересы работодателя и работника в части установления условий труда, регулирования условий труда;
3. Позволяет установить государственные гарантии, либо конкретные правомочия, непредусмотренные и незакрепленные законом, тем самым улучшить положение работника в сравнении с действующим законодательством;
4. Обеспечить участие работников и их представителей в установлении условий труда, правовом регулировании труда;
5. Позволяют конкретизировать нормы действующего трудового законодательства.
Локально-правовое регулирование включает в себя:
1. Принятие нормативных актов;
2. Принятие коллективного договора;
3. Индивидуально-правовое регулирование;
4. Приказы и распоряжения работодателя по кадровым вопросам, по вопросам труда издаются по унифицированным формам, утвержденным Постановлениями Госкомстата РФ.
Локальное регулирование труда также может осуществляться путем издания актов комплексного характера, то есть регулирующих широкий круг вопросов (коллективный договор, правила внутреннего и трудового распорядка). По общему правилу издание локальных актов не является обязательным. Однако существуют и обязательные локальные акты, среди которых:
1. Правила внутреннего и трудового распорядка (ВТР);
2. Положения об оплате труда (обязательны для организаций, финансируемых из бюджета);
3. Положение о защите персональных данных;
4. Положение об аттестации работников (обязательно, если такая аттестация проводится работодателем);
5. Нормативные акты по охране труда и безопасности;
6. Штатное расписание;
7. Перечень лиц, для которых устанавливается ненормированный режим труда, должностей или работ, для которых устанавливается суммированный учет рабочего времени;
8. График отпусков (должностные инструкции обязательными не являются).
Локальные нормативные акты принимаются в соответствии со ст. 8 ТК РФ работодателем, поэтому в каждом конкретном случае следует проверять полномочия соответствующего органа юридического лица на издание соответствующих локальных актов. Бесспорное право издания таких актов предоставлено единоличному исполнительному органу – директору. В случае издания акта иными представителями, то его полномочия должны быть оформлены приказом или доверенностью.
Условия или правила принятия локальных актов:
1. Принимается компетентным органом;
2. Соблюден порядок принятия и разработки локального акта, в том числе правила ст. 372 ТК РФ об учете мнения выборного представительного органа;
3. Локальный акт не может ухудшать положение работника в сравнении с действующим законодательством;
4. Все локальные нормативные акты не могут противоречить в сравнении с коллективным договором, если условия трудового договора улучшают положения работников в сравнении с локальным актом, то применяются нормы трудового договора;
5. В соответствии со ст. 68 ТК РФ работник должен быть ознакомлен под роспись с локальными актами, относящимися к данному работнику, его работе в момент до заключения трудового договора. Также в соответствии со ст. 22 ТК РФ работодатель обязан знакомить с локальными актами в период трудовых отношений.
В случае осуществления государственного надзора в обязательном порядке или в случае необходимости обязательно истребуются соответствующие локальные акты. Ссылка на соответствующий акт в решении обязательна.
Развитие национального трудового права является постоянным процессом и, несмотря на наличие определенных элементов системы отрасли права, формирующихся на базе существующих общественных отношений, требует критического отношения к каждому правовому институту. Правовое регулирование должно быть не избыточным, но достаточным для решения конкретных правовых задач, - целесообразность существования любого правового института должна оцениваться максимально объективно и независимо от того, насколько он является устоявшимся в системе национального трудового права. Одним из важных институтов российского трудового права является локальное правовое регулирование.
Определение будущего локального правового регулирования как национального правового института в отечественном трудовом праве возможно после ответа на два вопроса:
1) Каким образом задачи, стоящие перед локальным правовым регулированием, решаются в других национальных правовых системах?
2) Могут ли схожие задачи выполняться иными правовыми институтами в рамках существующей системы российского трудового права, решаться при помощи иных правовых средств?
Ответу на поставленные вопросы предшествует определение функционального назначения локального правового регулирования социально-трудовых отношений. Сущность локального регулирования выражена в его функциях - основных направлениях воздействия на локальные социально-трудовые отношения, определяемые целями и задачами трудового права. Цели трудового права на локальном уровне можно определить следующим образом:
1) Обеспечение устойчивого социально-экономического развития государства, общества и отдельных индивидов через формирование и реализацию системы правил функционирования субъектов хозяйственной деятельности, трудовых коллективов, отдельных работников, иных локальных субъектов в сфере коллективного организованного производства материальных и нематериальных благ;
2) Формирование у каждого работодателя такой системы управления трудом, при которой достигается максимально возможная эффективность хозяйственной деятельности при сохранении здоровья и трудоспособности, соблюдении прав и законных интересов работников;
3) Обеспечение эффективной защиты прав и законных интересов работников и работодателя.
Функции локального регулирования многообразны. Сразу оговоримся, что функции индивидуального регулирования здесь рассматриваться не будут, только функции локального нормативного регулирования, к которым относятся: формирование и поддержание локального правопорядка; регулирование вопросов, прямо отнесенных к компетенции субъектов локального нормотворчества и не регулируемых централизованно; конкретизация норм, установленных централизованно; повышение уровня прав и гарантий работников по сравнению с источниками трудового права большей юридической силы; обеспечение развития правового регулирования социально-трудовых отношений в условиях рыночного общества при обеспечении социальных гарантий; опережающее регулирование на локальном уровне; установление льгот и преимуществ, не имеющих непосредственной связи с трудовыми отношениями; перераспределение «регулятивной нагрузки» между нормативными правовыми, локальными нормативными и индивидуальными актами.
Выполнение функций локального правового регулирования осуществляется при помощи механизма локального правового регулирования в целом и отдельных его элементов. Среди них наиболее значимыми правовыми средствами являются коллективный договор и локальные нормативные акты работодателя, а также трудовой договор как базовые отраслевое правовое средство и акт реализации права.
Прежде, чем перейти к рассмотрению места локального правового регулирования в системе трудового права и права России в целом, представляется правильным рассмотреть указанный институт в зарубежных правовых системах.
Кодекс законов о труде Украины напрямую не определяет локальный нормативный акт работодателя и коллективные договоры в качестве источника трудового права, хотя коллективному договору посвящена Глава II и признается возможность регулировать на локальном уровне значительное количество вопросов. Например, согласно ч. 2 ст. 3 особенности труда членов кооперативов и их объединений, коллективных сельскохозяйственных предприятий, фермерских хозяйств, работников предприятий с иностранными инвестициями определяются, в том числе, и их уставами, а ст. 9-1 предоставляет организациям право за счет собственных средств как устанавливать дополнительные по сравнению с законодательством трудовые и социально-бытовые льготы для работников, так и материально поощрять работников медицинских, детских, культурно-просветительных, учебных и спортивных заведений, организаций общественного питания и организаций, обслуживающих трудовой коллектив и не входящих в его состав. Как представляется, использоваться для этого могут как коллективный договор, так и локальный нормативный акт работодателя. Глава 4 КЗОТ, например, называет в качестве локальных нормативных актов работодателя правила внутреннего трудового распорядка и графики сменности. Фактически закреплен приоритет коллективного договора над локальными нормативными актами работодателя. Так, формы и системы оплаты труда, нормы труда, расценки, тарифные сетки, ставки, схемы должностных окладов, условия введения и размеры надбавок, доплат, премий, вознаграждений и других поощрительных, компенсационных и гарантийных выплат устанавливаются предприятиями, учреждениями, организациями самостоятельно в коллективном договоре и только при отсутствии коллективного договора - локальным нормативным актом работодателя, принятым по согласованию с выборным органом первичной профсоюзной организации (профсоюзным представителем), представляющей интересы большинства работников, а в случае его отсутствия - с другим уполномоченным на представительство трудовым коллективом органом (ст. 97). Принцип совместного принятия работодателем и первичной профсоюзной организацией решений по введению, пересмотру и изменению норм труда, рабочего времени и времени отдыха, графикам сменности и предоставления отпусков, введению суммированного учета рабочего времени, проведению сверхурочных работ, работ в выходные дни и т.п., социального развития предприятия, улучшения условий труда, материально-бытового, медицинского обслуживания работников закреплен в ст. 247 КЗОТ.
Более близкий к российскому просматривается подход в Трудовом кодексе Республики Беларусь. Коллективные договоры и иные локальные нормативные правовые акты обозначены в качестве источника трудового права в ст. 7 ТК. В свою очередь, под локальными нормативными правовыми актами понимаются «коллективные договоры, соглашения, правила внутреннего трудового распорядка и иные, принятые в установленном порядке, нормативные акты, регулирующие трудовые и связанные с ними отношения у конкретного нанимателя» (ст. 1). Установлено ограничение на ухудшение положения работников по сравнению с законодательством о труде, хотя работодатель имеет право на позитивную дифференциацию и установление дополнительных трудовых и иных гарантий. Ст. 55 определено, что наниматели осуществляют свои обязанности в соответствующих случаях по согласованию или с участием профсоюзов, в том числе при принятии локальных нормативных правовых актов, затрагивающих трудовые и социально-экономические права работников. Локальные нормативные правовые акты - правовое средство в институтах оплаты труда, дисциплины труда, охраны труда, рабочего времени и времени отдыха, но в целом возможности коллективно-договорного регулирования значительно более широки.
Как видно, в странах бывшего СССР локальное правовое регулирование в сфере труда не только сохраняется, но и активно используется, причем как в форме коллективного договора, так и в форме локального нормативного акта работодателя, которые зачастую взаимозаменяемы.
Наследником системы социалистического права является Чехия. Трудовой кодекс Чешской Республики 2006 года должен был создать условия для автономного и договорного регулирования в целях улучшения положения работников, но задача не была решена - локальное нормотворчество работодателя было введено вследствие несформированности или формального существования профсоюзов и зачастую невозможности заключить коллективный договор.
Ситуация в других европейских странах неоднородная. Например, в системе источников трудового права Бельгии выделяются коллективные договоры и локальные нормативные акты работодателя. В коллективных договорах могут содержаться нормативные и обязательственные (срочного характера) условия. Возможно заключение их на неопределенный срок. В Австрии отдельные работодатели по общему правилу не имеют права заключать коллективные договоры. Локальное нормотворчество сводится к нормотворчеству работодателя. Система социального партнерства Италии на уровне организаций представлена в форме коллективных соглашений местного или локального уровня - требования к их содержанию установлены только для государственного сектора. Доминирует идеология невмешательства и саморегулирования.
В Германии основной объем регулирования осуществляется именно коллективными договорами.Производственные советы участвуют в решении вопросов принятия и изменения устава предприятия, организации производства и профессионального взаимодействия работающих, вопросов рабочего времени; временных сокращений или продлений рабочего времени, времени, места и формы оплаты труда и других.
В трудовом праве Великобритании (ст. 178 Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act 1992) коллективный договор - это соглашение, заключаемое одним или несколькими профсоюзами и одним или несколькими работодателями (их объединениями), по одному или нескольким вопросам: условия труда, распределение трудовых функций между работниками и их группами, дисциплина труда, приостановление и прекращение трудовых отношений, членство работников в профсоюзах, гарантии деятельности должностных профсоюзов, механизмы социального партнерства. Форма коллективного договора - один или несколько документов, которые совокупно должны распространяться на всех работников. Для применения положений коллективных договоров необходимо соглашение между работником и работодателем. Широко распространены соглашения с персоналом, где стороной могут выступать и представители работников, не отвечающие требованию независимости.
Во многом такие подходы были изначально реципированы бывшими британскими колониями, до сих испытывающими серьезное культурное и правовое влияние «метрополии». Хотя, безусловно, указанная рецепция касается, прежде всего, базовых понятий и подходов, в то время как в целом национальное правовое регулирование Австралии, Новой Зеландии и, тем более, США развивается самостоятельно.
Рассматривая локальное регулирование в трудовом праве Новой Зеландии, важно понимать, что статутные источники во многом ограничиваются определением границ индивидуального и коллективного договорного регулирования, установлением основных прав и обязанностей субъектов трудового права. Стимулируется саморегулирование в трудовых отношениях, хотя учеными и отмечается снижение желания работодателей вступать в коллективные переговоры, особенно в частном секторе. При этом законодатель практически не вмешивается в вопросы организации функционирования предприятий. Трудовое право таким правовым средством, как локальный нормативный акт работодателя, не оперирует, хотя за работодателем и признается право принимать определенные управленческие решения.
Сторонами коллективного договора являются один или несколько профсоюзов и работодателей. Можно предположить, что коллективный договор выполняет и функцию социально-партнерских соглашений, что подтверждает возможность работодателей и профсоюзов присоединиться к нему. Коллективный договор может регулировать практически все аспекты трудовых отношений и иных социально-трудовых отношений, если только они не противоречат законодательству или несовместимы с Employment Relations Act 2000. Среди обязательных положений - определение перечня должностей работников, на которых он распространяется; доступное описание способов разрешения индивидуальных трудовых споров; порядок его изменения; дата или событие, с наступлением которого коллективный договор прекращает действие. Единственное легально закрепленное факультативное положение - условие об удержании работодателем с согласия работника из заработной платы взносов за осуществление коллективных переговоров.
В систему источников трудового права в Австралии входят локальные нормативные акты работодателя (organizational policies and procedures), хотя основное значение отводится трудовому договору и актам социального партнерства, а также законодательству. Есть три вида актов социального партнерства: single-enterprise agreement (SEA), multi-enterprise agreement (MEA) и greenfield agreement. SEA заключается одним работодателем, хотя возможно подписание его двумя и более работодателями, деятельность которых взаимосвязана. SEA может заключаться как со всеми работниками, так и с их группой, определенной на основании географического, функционального или организационного критерия. MEA заключается в случае невозможности заключения SEA, дает право на забастовку. Greenfield agreement заключается в новых отраслях экономики, организациях или в новых для конкретного работодателя направлениях деятельности, отличаются упрощенной процедурой заключения: достижение согласия и подписание акта.
В США возможность участия в коллективно-договорном регулировании обусловлена принадлежностью к тому или иному профсоюзу. Коллективный договор регулирует прием на работу; рабочее время и время отдыха; оплату труда; порядок рассмотрения индивидуальных трудовых споров; дисциплину труда; порядок прекращения трудовых отношений 19 , определяет условия договоров о телеработе, вопросы охраны труда. По общему правилу, его сторонами являются профсоюз и работодатель. Правовое регулирование вопросов заключения коллективных договоров различается в зависимости от вида работодателя.
Закон КНР о труде устанавливает, что работодатели должны вводить и совершенствовать локальные нормы в соответствии с законодательством. Ст. 89 Закона определяет, что при противоречии локального акта законодательству компетентный орган вносит представление об устранении нарушений, а при причинении вреда работодатель должен выплатить компенсацию. Существует два вида коллективных договоров - «стандартный» и «специальный» (узкого содержания). Процедура детально регламентирована (ст. 19-48). Заключенный коллективный договор проходит экспертизу в государственных органах по труду (ст. 34) и вступает в силу по истечению 15 дней, отведенных на подачу возражений.
В Японии коллективный договор и иные соглашения, содержащие нормы трудового права, заключаются либо с профсоюзом, представляющим большинство работников, либо с уполномоченным работниками лицом. Существуют «rules of employment», применяющиеся при регулировании вопросов оплаты труда и рабочего времени, принимаемые на основании заключенного коллективного договора. Неординарным является системное закрепление требований к локальному нормотворчеству работодателя - в ст. 89 Labor Standards Act 1947 содержится требование работодателям, у которых трудоустроены 10 и более работников, принимать локальные нормативные акты, регламентирующие достаточно широкий круг вопросов. Такие локальные нормативные акты работодателя принимаются с учетом мнения представителей работников. Они должны соответствовать нормам законодательства и коллективных договоров - компетентный государственный орган может выдать предписание об изменении локального нормативного акта, не удовлетворяющего этому требованию. Работодатели, предоставляющие работникам общежития, должны также утверждать специальные «dormitory rules», регулирующие вопросы питания, жизнеобеспечения, сохранения здоровья и гигиены, управления зданиями и т.д.
В Республике Корея наряду с коллективными договорами имеются и локальные нормативные акты работодателя с легально закрепленной ролью - обязанность работодателей и работников добросовестно соблюдать условия труда, закрепленные в указанных актах, предусмотрена ст. 5 Labor Standards Act 1997. Необходимо отметить сходство подходов к локальному правовому регулированию в японском и южнокорейском трудовом праве - используются сходные правовые конструкциии правовые решения, однако существенное сходство наблюдается и с российским правом - локальный нормативный акт более активно используется для определения условий труда для конкретных работников вместо трудового договора и коллективного договора. Локальные нормативные акты работодателя, кроме вопросов, сходных с регулируемыми локальными нормативными актами в Японии, также регулируют вопросы пособий (в том числе выходных), бонусов, выплачиваемых топ- менеджменту, предоставления гарантий женщинам с семейными обязанностями, адаптации условий труда к личностным особенностям работника (ст. 93). Тем не менее, при принятии локальных нормативных актов работодатель обязан не только учитывать мнение представителей работников, но и в случае ухудшения условий труда получать их согласие (ст. 94). Локальными нормативными актами работодателя могут быть предусмотрены штрафы, однако существуют законодательные ограничения их размера. Существенным является и возможность коллективным договором снижать уровень предоставляемых гарантий - например, в части увеличения допустимой продолжительности сверхурочной работы женщин с детьми до 1 года (ст. 71). Таким образом, локальный нормативный акт работодателя как правовое средство преобладает над коллективным договором.
Возможным объяснением подобного подхода к локальному правовому регулированию в национальных системах трудового права может быть концепция Ф. Фукуямы о коллективистских и индивидуалистских обществах, характеризующихся определенным уровнем социального капитала. Так, например, бывшие социалистические страны, Италию, Францию, Китай, Республику Корея он относил к обществам с низким уровнем социального капитала, а Японию, США, Германию - с высоким. Это в определенной степени коррелирует с набором правовых средств локального правового регулирования и степенью их использования.
Можно сделать несколько выводов относительно локального правового регулирования в зарубежных странах:
1. Локальное правовое регулирование используется во всех национальных правовых системах как по причинам «международного признания», так и в силу его эффективности при решении определенного рода задач в сфере правового регулирования труда.
2. Набор правовых средств локального правового регулирования различается: в ряде развитых стран преобладает коллективный договор, а использование локального нормативного акта работодателя почти никак не отражено в праве. С другой стороны, в развитых азиатских странах, странах бывшего СССР, а также ряде европейских государств наравне с коллективным договором используется и локальный нормативный акт работодателя.
3. Представляется, что распространенность коллективнодоговорного регулирования социально-трудовых отношений во многом зависит даже не от закрепления его в законодательстве в качестве правового средства, а от уровня так называемого «социального капитала», то есть уровня договороспособности основных социальных партнеров, который зависит в целом от договороспособности в конкретном обществе. Можно предположить, что локальный нормативный акт работодателя выступает в качестве «заменителя» или альтернативы коллективного договора в обществах с низким уровнем социального капитала, где коллективно-договорное регулирование полностью неэффективно или малоэффективно.
Теперь перейдем к локальному правовому регулированию в рамках российского трудового права.
Во-первых, можно ли решать задачи отрасли вообще без использования локальных правовых средств? Безусловно, нет. В отличие от норм других отраслей права общие нормы трудового права имеют ценность лишь постольку, поскольку могут быть реализованы на локальном уровне, где действуют основные субъекты отрасли. Таким образом, отказаться от локального правового регулирования вообще мы не можем, ведь это поставит под вопрос существование всей отрасли трудового права.
Во-вторых, возможно ли отказаться от трудового договора? Объективно, нет. С одной стороны, установление правовой связи между работодателем и работником на основании правового средства неиндивидуального характера в условиях рыночной системы или иной системы просто невозможно. С другой стороны, трудовой договор может быть только способом установления правовой связи, но никак не регулировать собственно условия труда в рамках данной правовой связи. Такая конструкция может быть реализована, хотя и только в рамках «идеальной» командно-административной системы или в условиях рыночной системы, в которой доминируют интересы субъектов хозяйственной деятельности. Таким образом, трудовой договор хотя бы как средство установления правовой связи между работником и работодателем является обязательным элементом системы локального правового регулирования.
В-третьих, возможно ли осуществление локального правового регулирования без коллективного договора? С одной стороны, коллективный договор - это международно-признанное правовое средство регулирования социально-трудовых отношений. Отказаться от него - нарушить международные обязательства Российской Федерации. Отказ от коллективного договора означает и существенное изменение основ трудового права, системы его принципов - в частности, по сути, отказ от принципа социального партнерства. Это, в свою очередь, существенно снижает возможности решать такую задачу трудового права как создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства. С другой стороны, практически все нормы ТК РФ допускают альтернативное урегулирование вопросов либо в коллективном договоре, либо в локальном нормативном акте работодателя. Также необходимо отметить, что устоявшейся практикой стало заключение коллективного договора, точно копирующего общие нормы трудового права, не устанавливающего никаких дополнительных гарантий работникам. «Правовая» ценность таких коллективных договоров стремится к нулю. Важно понимать, что возможно только лишь индивидуально-договорное регулирование социально-трудовых отношений, хотя это и является затратным в ресурсном отношении способом решения указанной задачи. Таким образом, необходимо признать, что хотя отказ от коллективного договора как правового средства возможен, он не является целесообразным в силу разного рода причин.
В-четвертых, может ли трудовое право отказаться от локального нормативного акта работодателя? В пользу возможности отказа существует несколько доводов. В отличие от коллективного договора локальный нормативный акт работодателя практически никак не отражен в актах МОТ. Нормы ТК РФ рассматривают локальный нормативный акт как альтернативу коллективно-договорному регулированию либо как часть коллективного договора. Третий аргумент - трудовой договор как универсальный способ регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений. Следует признать, что во многих зарубежных странах регулирование на локальном уровне ограничивается использованием практически только коллективных и трудовых договоров. Есть и контраргументы. Локальный нормативный акт работодателя является универсальным способом его волеизъявления во всех отраслях российского права - даже если возможен отказ от него в трудовом праве, то отказ от него в отраслях, регламентирующих собственно осуществление хозяйственной деятельности, невозможен. В условиях неразвитости системы социального партнерства, в том числе в аспекте усиливающегося кризиса профсоюзов и нежелания работодателей заключать коллективный договор, исключение локального нормативного акта работодателя из системы источников трудового права может фактически блокировать любое локальное нормотворчество, тем самым «перегрузив» индивидуально-договорное регулирование и создав серьезные препятствия для реализации на локальном уровне общих норм трудового права. Третий контраргумент связан с правосознанием и правовой культурой - локальный нормативный акт работодателя является наиболее близким и доступным для работника способом информирования о правилах поведения в сфере труда, в том числе и закрепленных централизованно. Отказываясь от локального нормативного акта, мы снижаем уровни правовой грамотности и, как следствие, защищенности работников.
Таким образом, относительно локального правового регулирования в России можно прийти к следующим выводам:
1. Локальное правовое регулирование является неотъемлемым элементом системы правового регулирования социально-трудовых отношений, во многом определяющим эффективность других элементов указанной системы. Аналогов локального правового регулирования, позволяющих на локальном уровне при сходном или меньшем уровне затрат ресурсов решать актуальные для трудового права задачи, в зарубежных системах трудового права пока нет.
2. Несмотря на безусловные преимущества коллективнодоговорного регулирования, применяющегося в связке с индивидуально-договорным, ограничиться только ими в современных российских условиях мы не можем, поскольку существует риск возникновения «правового вакуума» на локальном уровне в ситуации неспособности социальных партнеров прийти к соглашению. Отказ от локальных нормативных актов работодателя представляется нецелесообразным.
3. Вместе с тем, необходимо формировать правовые условия для развития коллективно-договорного регулирования, чего в настоящий момент нет - коллективный договор и локальный нормативный акт работодателя во многом являются равноценными правовыми средствами. Возможно идти по пути закрепления коллективного договора в качестве единственного правового средства, закрепляющего именно гарантии работникам и тем самым предоставляющего возможность работодателя влиять на налоговую базу по отдельным видам налогов и базу для исчисления страховых взносов. Тем самым формируется заинтересованность обеих сторон в эффективном коллективно-договорном регулировании. Развитие коллективно-договорного регулирования через ограничение локального нормотворчества работодателя представляется непродуктивным.