Молодые специалисты контрольно-надзорных органов, отобранные по итогам обучающего курса для инспекторов, подготовят свои предложения по внедрению «на местах» инструментов реформы госконтроля, таких как риск-ориентированный подход к проверкам и развитие профилактики нарушений. «Меню» инициатив будет сформировано в рамках двухдневной проектно-аналитической сессии, с участниками которой 27 апреля встретился куратор реформы, министр РФ по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов . Для выявления инициатив, которые будут реализованы наилучшим образом, запускается конкурс «Реформа на практике», итоги которого подведут в конце года.
«Кадровый актив реформы контрольно-надзорной деятельности» - программа по развитию сообщества лидеров изменений среди сотрудников контрольно-надзорных органов. Они отбираются в два этапа. На первом этапе в ходе онлайн-обучения, которое уже прошли 3 тыс. сотрудников надзорных органов, определяется 10-15% лучших слушателей. Затем после тестирования на определение лидерских компетенций выделяется от 20 до 50% лучших по лидерским качествам слушателей. Далее ведётся образовательная работа, цель которой - развить в них управленческие и лидерские компетенции. Сейчас в кадровый актив реформы входит 200 сотрудников из 12 контрольно-надзорных органов.
Основная работа лежит на плечах территориальных органов и инспекторского состава, который работает «на земле». Одним из приоритетов является обучение новым компетенциям людей, которые работают в регионах. Первые 3 тысячи такое обучение прошли, из них отобраны лучшие. В этом году обучение пройдут в общей сложности 20 тыс. человек, в следующем - уже 50 тыс. Формат работы с кадровым активом, с людьми, которые неравнодушны, профессиональны и заинтересованы в преобразованиях, - такой формат очень важен. Мы хотим сделать вас соучастниками этого процесса. С другой стороны, мы хотим, чтобы вы стали носителями изменений и помогали внедрять лучшие практики вашим коллегам», - сказал Михаил Абызов.
Одна из задач проектной сессии - подготовка предложений по улучшению системы государственного контроля и надзора. Разрабатывая предложения, нужно ответить на вопрос, какие проекты могли бы быть наиболее востребованными и приоритетными через 10-15 лет.
Через 15 лет основная задача контрольно-надзорных органов будет состоять в профилактике и дистанционном мониторинге поднадзорных объектов. Внеплановые и плановые проверки будут составлять лишь 10-15% в работе надзорных органов. Огромное значение приобретут такие компетенции и функции, как аналитика, а также инженеры по управлению рисками - то, чего в наших органах на сегодняшний день нет. У нас нет постоянной онлайн-аналитики по управлению рисками. Тем не менее инженер по управлению рисками - это отдельная компетенция, отдельный комплекс знаний, и он будет одним из самых важных уже через 5 лет. Сейчас же мы похожи на банк, который выдаёт кредиты, как-то их собирает, но никак не оценивает риски заёмщиков, за исключением крупных клиентов», - отметил министр.
Цифровые технологии также помогут освободить инспекторов от ненужной работы. Только 30% рабочего времени они сейчас тратят на проверки, остальное - на бюрократию и отчёты, указал он.
Одна из важнейших задач, по словам министра, - построить эффективную систему государственного контроля и надзора как часть системы госуправления. Госслужбу надо сделать более компактной, эффективной, направленной не на процесс, а на результат с привлечением профессиональных кадров, подчеркнул министр.
Михаил Абызов напомнил участникам кадрового резерва о первой и самой главной задаче государственного контроля и надзора - радикально снизить уровень ущерба и вреда по тем рискам, которые контролирует государство. Ежегодно в России в связи с наступлением этих рисков погибает более 160 тыс. человек. Задача - к 2025 году в 2 раза снизить смертность и травматизм и выйти на показатели, сопоставимые с лучшими международными практиками. Вторая задача - радикально сократить давление на бизнес. Министр напомнил о недавней трагедии в Кемерово , когда в результате пожара в торговом центре погибли десятки человек.
Прикрываясь «надзорными каникулами» и теми благами, которые государство везде дарит бизнесу, чтобы избавить от излишних издержек, связанных с государственным контролем и надзором, предприниматели просто игнорировали и не исполняли все требования. За последние 5 лет показатели смертности на пожарах снизились более чем на 15%. Но каждый такой случай сильно влияет на имидж всей системы государственного контроля и надзора и на репутацию наших отдельных надзорных ведомств», - отметил Михаил Абызов.
Философия нового госконтроля, по словам министра, заключается в том, чтобы выстроить партнёрскую модель взаимодействия бизнеса и инспектора, не отказываясь от репрессивных функций там, где они нужны. По видам надзора, по которым любое нарушение фатально, например, по атомному надзору, будет продолжать действовать «палочная» система, пояснил министр. Он также выступил за ужесточение санкций за уклонение от госконтроля, подчеркнув при этом, что большинство поднадзорных субъектов - это дисциплинированные участники рынка.
Именно за счёт профилактики, по его словам, можно радикально расширить вовлечённость поднадзорных субъектов. 30% предпринимателей не знают сути требований, которые к ним предъявляются, а ещё 40% знают их плохо, сказал министр.
Михаил Абызов ответил на вопросы участников сессии. Они интересовались, в том числе, как вовлечь в реформу инспекторов старшего поколения, которые по природе своей более консервативны и менее склонны к изменениям. По словам министра, они обладают критически важными компетенциями и должны быть обязательно вовлечены в реформу.
Важно вовлекать этих профессионалов в те преобразования и изменения, которые мы проводим. Они все готовы и умеют учиться. В советское время это было постоянным элементом работы на госслужбе. Вопрос в их доверии. Если они будут чувствовать в отношениях с федеральными руководителями, что это не новая «фенечка», а неотъемлемая часть работы, то они будут вовлекаться. Эти люди являются для нас источником важных знаний», - подчеркнул Михаил Абызов.
Отвечая на вопрос о трудоустройстве сотрудников надзорных органов, которые могут быть высвобождены в ходе реформы, министр сказал, что такая оценка пока не проводилась, но компетенции людей, которые сегодня работают в госнадзоре, таковы, что их с удовольствием берёт на работу частный сектор.
Госслужба в целом, по мнению министра, требует реформирования. Надо провести разграничение, кто является сотрудником по найму, а кто определяет госполитику. Для них должны быть разные требования. Это задача на 5 лет, считает он.
Таким образом, итоговый показатель считается отдельно для каждого вида предприятий в зависимости от их размера, а затем результаты по малым, средним и крупным компаниям суммируются. Из-за такого подхода у крупного бизнеса, например, показатель нагрузки почти в восемь раз выше, чем у малых предприятий. Такая разница может быть связана и с действием моратория на проверки малого бизнеса, полагает замглавы Аналитического центра при правительстве Михаил Прядильников.
Методика еще будет дорабатываться, утвердить ее планируется к февралю, говорит Абызов: пока она не учитывает структуру поднадзорных компаний и «не характеризует уровень экономических затрат бизнеса по сопровождению госконтроля».
Отставание МВД
Самой тяжелой для бизнеса практикой при работе с проверяющими оказалось дистанционное взаимодействие с инспекторами надзорных ведомств: ее негативно оценили 72% опрошенных (всего аналитики выделяют девять практик взаимодействия). «Процедуры дистанционного контроля не отработаны в достаточной мере, что связано в том числе с информационной закрытостью большинства организаций. Это уже вопрос информационной культуры и открытости как со стороны самого бизнеса, так и со стороны проверяющих органов», — указывает научный сотрудник Центра технологий госуправления РАНХиГС Алексей Ефремов.
Сложности у бизнеса также возникают с актуальностью и правомерностью требований (62% негативных оценок) и с профилактикой нарушений (57%). Реформа КНД пока не завершена, и сейчас сама ее идеология «ориентирована на выявление нарушений и применение санкций», подчеркивает Ефремов. Лучше всего, по данным Аналитического центра, предприниматели оценивают ситуацию с информированностью о требованиях ведомств (59% позитивных мнений).
Фото: Александр Щербак / ТАСС
Респондентам также предлагалось оценить практику взаимодействия с надзорными ведомствами по профессионализму его сотрудников. Министерство внутренних дел стало единственным органом КНД, у которого профессионализм его инспекторов отрицательно оценили предприниматели. Разница между негативными и позитивными мнениями (именно по этому критерию эксперты подвели итоги ответов респондентов) о работе сотрудников контрольно-надзорного блока МВД составила 3,6 п.п. с перевесом негатива, говорится в исследовании Аналитического центра. Лучшими по этому критерию стали МЧС (положительные оценки преобладают над отрицательными сразу на 33,1 п.п.), Ространснадзор и Ростехнадзор. Впрочем, «лучшие» и «худшие» надзорные органы по результатам опроса выделить нельзя, он нужен для выявления «болезненных» вопросов в реформе КНД, указывает Прядильников.
Инспекция из МВД — «самая нервная для предпринимателей, самая стрессовая проверка», категорична вице-президент «Опоры России» Марина Блудян. Ведомство может подвести любую деятельность предпринимателя «под мошенническую статью», свою роль играет и статья по предоставлению услуг и продаже товаров с нарушением обязательных требований, указывает Блудян: «К вам может прийти милиционер, если у вас неправильно заполнена этикетка». В деятельности предпринимателей «может быть что-то не так», но не стоит это воспринимать именно как мошенничество, заключает она.
В то же время негативные оценки профессионализма инспекторов из МВД не помешали этому ведомству войти в тройку лидеров по практике взаимодействия с бизнесом в целом. На первом месте по итоговому результату оказалась ФАС, на втором — Роструд. Отстающими по работе с предпринимателями (по крайней мере с точки зрения самих предпринимателей) стали Росздравнадзор, Ростехнадзор и Ространснадзор (число положительных оценок их работы, впрочем, все равно превышает число негативных).
Год в борьбе с контролем
За год реформы госконтроля, которая в рамках приоритетного проекта по контролю и надзору, число плановых проверок снизилось на 44%, говорится в материалах «открытого правительства» к конференции, а 60% подконтрольных субъектов не будут включены в план проверок в дальнейшем. Но сейчас на 450 тыс. плановых проверок приходится 1 млн внеплановых, оценивает Абызов. Впрочем, если в их число не включать поручения президента и правительства и проверки из-за высоких рисков для жизни, внеплановых окажется вдвое меньше.
Президент Владимир Путин в августе поручил сократить число внеплановых инспекций до 30% от плановых; это может привести к последующему росту плановых проверок, считает Абызов, но это положительный знак, так как они реализуются с учетом риск-ориентированного подхода (то есть затронут в основном высокорисковые объекты). Законопроект по переходу от «палочной системы» к системе оценки рисков ранее внесло в Госдуму правительство, но, как РБК, он не будет распространяться на оперативно-разыскные мероприятия, надзор за исполнением уголовных наказаний, при производстве по делам об административных правонарушениях, работе полиции по обеспечению соблюдения ПДД, налоговый, валютный и таможенный контроль и т.д.
За год реформы бизнес внес более 400 предложений по пересмотру требований надзорных ведомств, говорится в материалах «открытого правительства». Пока правительство и надзорные ведомства согласились на пересмотр 110 требований, по остальным пока требуются дополнительные заключения, уточняет Абызов.
«Реформирование контрольно-надзорной деятельности пока не стало элементом системной регуляторной политики, то есть у нас совершенствование нормотворчества и правоприменения идут отдельно, это процессы идут параллельно, администрируются разными органами, и, соответственно, из-за этого возникают проблемы», — считает Ефремов.
Взгляд с другой стороны
Оценить восприятие контроля и надзора со стороны не бизнеса, а самих инспекторов в рамках своего исследования к конференции КНД попробовала Высшая школа экономики. Большинство из них (всего опрошено было 25 тыс. проверяющих) считают, что у их органов достаточно инструментов для воздействия на бизнес (имеется в виду арсенал наказаний, предупреждений и т.д.). Однако тех, кто настаивает на дополнительных возможностях по наложению более жестких санкций, больше (23,4 против 14,4% тех, кто настаивает на смягчении). Чаще всего ужесточения хотят сотрудники ФНС и МВД. А единственное ведомство, чьи инспекторы хотели бы относиться к предпринимателям мягче, — Ростехнадзор.
За 2017 год совместными усилиями чиновников и бизнеса удалось создать нормативную и законодательную основу для реализации масштабной реформы контрольно-надзорной деятельности, которая направлена на защиту интересов граждан и предпринимателей. За год проведения реформы уже удалось добиться реального снижения смертности, травматизма и ущерба по ряду видов контроля и надзора, а на 2018 год поставлены ещё более амбициозные задачи. Об этом шла речь на конференции «Реформа контрольно-надзорной деятельности: первые итоги и новые вызовы», в которой принял участие куратор реформы госконтроля, министр РФ по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов. Отслеживать прогресс надзорных ведомств в реформировании госконтроля поможет регулярная оценка уровня административной нагрузки на бизнес и качества администрирования контрольно-надзорной деятельности. Результаты первой такой оценки были представлены на конференции. Состав участников приоритетной программы по реформированию госконтроля будет расширен за счёт 4 ведомств: ФМБА, Росавиации, Росрыболовства и Росалкогольрегулирования.
Главный итог 2017 года - это создание очень качественной и профессиональной атмосферы работы проектного коллектива, который состоит из федеральных министерств и ведомств верхнего уровня, определяющих государственную политику, и контрольно-надзорных ведомств. Это и есть новый формат проектного управления, когда по самым различным направлениям существует кооперация тех, кто ставит задачи, и кто их реализует. Оценка формальных результатов у нас тоже достаточно высокая. Основные параметры, которые мы заявляли на 2017 год, мы выполнили. Показатели, связанные со смертностью и ущербом для здоровья граждан, снижением административной нагрузки на бизнес, на 2017 год были сформулированы очень консервативно. С 2018 года нагрузка по выполнению этих задач и амбициозность показателей возрастает, поэтому хотел бы, чтобы мы начали работу над задачами 2018 года уже сейчас, в декабре», - отметил Михаил Абызов.
По данным за первую половину года, количество смертельных случаев по линии МЧС, Роструда и Ростехнадзора снизилось более чем на полторы тысячи, количество травмированных - на 1330, а материальный ущерб по рискам, контролируемым Россельхознадзором и Ростехнадзором, сократился на 3 млрд рублей.
Замруководителя Аналитического центра при правительстве Михаил Прядильников, в свою очередь, отметил, что реформа реализуется с беспрецедентным вовлечением всех заинтересованных сторон. За год в регионах было проведено около 1300 публичных обсуждений правоприменительной практики с участием контролёров и предпринимателей, в них приняли участие порядка 300 тыс. представителей бизнеса. Кроме того, бизнес вовлечён в работу 19 рабочих групп Общественно-делового совета - это более 700 предпринимателей.
Представители бизнеса подтверждают, что предприниматели активно вовлекаются в процесс реализации реформы.
Бизнес-объединения фиксируют, что это самая масштабная реформа, которая когда-либо происходила в этой области, и самый объёмный из всех приоритетных проектов. Привлечение бизнеса было беспрецедентным. Такого привлечения бизнеса нет ни в одном другом приоритетном проекте», - отметила вице-президент «Опоры России» Марина Блудян.
Главные цели реформы - повысить безопасность и качество жизни граждан, снизить административную нагрузку на бизнес и повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности. Для того чтобы сформулировать базовые показатели, с учётом которых в дальнейшем будет оцениваться прогресс надзорных ведомств, экспертами Открытого правительства были проведены опросы предпринимателей и инспекторов, а также проанализирована информация о работе 12 контрольно-надзорных ведомств, участвующих в приоритетной программе по реформе госконтроля.
Эксперты Открытого правительства оценили среднее качество администрирования контрольно-надзорной деятельности в России на 310 баллов из 1000 возможных. Лучше всего дела обстоят с таможенным контролем, который осуществляет Федеральная таможенная служба. Качество его осуществления оценено на 465 баллов. На втором месте - госконтроль за соблюдением антимонопольного законодательства (411 баллов), на третьем - контроль за соблюдением трудового законодательства, который осуществляет Роструд (400 баллов). В топ-5 попали также надзор в сфере обращения лекарственных средств и налоговый контроль. Меньше всего баллов набрал контроль МВД в сфере миграции (100 баллов). По итогам общей оценки администрирования надзорной деятельности в ведомствах с учётом всех видов контроля в пятёрку лучших вошли ФТС (465 баллов), Роструд (400), ФАС (373), Росприроднадзор (279) и ФНС (269). При этом наилучшие результаты достигнуты ведомствами в части повышения профессионализма инспекторов (41%), а наиболее скромные - в части снижения затрат для бизнеса (18%).
Аналитический центр при правительстве РФ в августе - сентябре провёл опрос предпринимателей о том, как они оценивают уровень административной нагрузки на бизнес. Средний уровень административной нагрузки на бизнес со стороны контрольно-надзорных органов участники опроса оценили на 3,16 баллов по пятибалльной шкале. Сводный показатель административной нагрузки на бизнес по всем предприятиям составил 56,1. По крупному бизнесу этот показатель равен 48,5, по среднему - 1,3, по малому - 6,3.
В восприятии бизнеса наибольшая нагрузка связана с работой Ространснадзора и ФНС, эти ведомства получили максимальное количество негативных оценок (44,7% и 48,4% соответственно). Роструд, ФАС и МЧС, напротив, по мнению представителей бизнеса, «нагружают» предпринимателей меньше всего. Наибольшие проблемы при взаимодействии с надзорными органами зафиксированы в части актуальности требований, организации дистанционного взаимодействия, проведения документарных проверок и профилактики нарушений.
Это не рейтинг плохих и хороших. Это для нас база и отправная точка. Нам надо иметь объективную систему показателей, которую мы сформируем не по отчётам, а на базе объективных обследований, цифр и показателей. Благодаря этим цифрам мы сможем узнать, где есть проблемы при взаимодействии госконтроля и бизнеса, какие есть проблемы в организации работы с инспекторским составом, что он ожидает от реформы. Этот открытый формат и настрой, который давал бы инструменты для дальнейших преобразований, я хотел бы сохранить», - подчеркнул Михаил Абызов.
По словам министра, подобные опросы и замеры станут регулярными, а методики расчёта соответствующих индексов будут утверждены нормативными актами. Так, нормативный акт, закрепляющий расчёт индекса административной нагрузки на бизнес, планируется принять до 1 февраля.
Что касается восприятия целей и задач реформы госконтроля самими инспекторами, то, как показали результаты анкетирования инспекторов, проведённого Высшей школой экономики, 54,5% сотрудников надзорных органов считают, что нагрузка на бизнес скорее снизится или значительно снизится в результате реформы госконтроля, 26,1% полагают, что нагрузка не изменится. Что касается рисков для населения, то они, по мнению 43,1% опрошенных инспекторов, значительно снизятся или скорее снизятся. 29,2% инспекторов считают, что они останутся на прежнем уровне. При этом 73% участников анкетирования считают, что реформа госконтроля - это шаг в правильном направлении.
Работе с кадровым составом надзорных ведомств в рамках реформы будет уделено особое внимание, напомнил Михаил Абызов. Так, в следующем году 20 тыс. инспекторов пройдут через дистанционное обучение. Первые 1,5 тыс. инспекторов начнут обучение уже в феврале.
Среди других задач на следующий год - распространение риск-ориентированного подхода не только на плановые проверки, но и на внеплановые. Система управления рисками, по словам министра, сейчас требует доработки. Все планы проверок на следующий год сформированы с учётом риск-ориентированного подхода, их число должно сократиться на 10%, отметил руководитель Аналитического центра при правительстве Константин Носков. По 19 видам контроля приняты постановления правительства о разделении поднадзорных объектов по категориям риска, постановления ещё по 8 видам контроля разработаны, но пока не вышли, уточнил замминистра экономического развития Савва Шипов. Кроме того, по 6 видам контроля были приняты решения об отмене плановых проверок. Лишь по ветеринарному контролю, по его словам, не удалось пока прийти к компромиссу.
Главной задачей для Минэкономразвития на 2018 год является оценка того, как контрольно-надзорные органы отработали в 2017 году. Если мы не проведём детальный анализ работы по каждому виду контроля и надзора, попавшему в приоритетный проект, и не сделаем результат этой оценки публичным, реформа никогда не станет реальностью. В первом квартале 2018 года предстоит оценить, кто сделал дело, а кто сделал вид, что сделал дело», - указал замглавы Минэкономразвития Савва Шипов.
Самым тяжёлым проектом приоритетной программы, реализация которого продолжится в 2018 году, по мнению Михаила Абызова, является изменение системы обязательных требований. В Минюст поступило несколько сотен предложений от бизнеса по пересмотру обязательных требований. Результатом их обработки стала подготовка 14 «дорожных карт», которые предусматривают более 60 мероприятий на 2017-2018 год. Они охватывают разные сферы экономической деятельности. «Дорожная карта» - это ещё не пересмотренное требование, но большой этап аналитической работы уже пройден, за ним последует активная административная работа. На 2018 год Минюст ставит задачу комплексного пересмотра регулирования в различных отраслях.
На данный момент утверждено 70 чек-листов - публичных списков вопросов, которые будут использовать инспекторы в ходе проверок бизнеса. Ещё более 200 проверочных листов находятся в разработке. Проверочные листы внедряются в отношении 25 видов контроля и надзора.
Использовать чек-листы без информатизации будет вредно и для инспекторов, и для предпринимателей. Единственный правильный баланс - при работе с чек-листами применять информационные технологии. Всё должно быть компьютеризировано, иначе превратится в стоп-кран. Чек-листы должны быть загружены в систему "личных кабинетов" инспекторов и предпринимателей», - отметил Михаил Абызов.
В планах на будущее также пересмотр Кодекса об административных правонарушениях, добавил министр. КоАП, по его словам, требует новых подходов, и в январе может быть сформирован план его донадстройки.
Либо мы будем принимать решение о его "тюнинге", либо выйдем на какие-то системные вопросы, глобальную ревизию КоАП, с тем чтобы обновить систему ответственности, сделать её соразмерной уровням угроз и рисков и дисциплинированности поднадзорных объектов. Там должны быть более детально описаны отдельные уровни нарушений и санкций, чтобы меньше оставалось на усмотрение инспектора», - пояснил Михаил Абызов.
Состав участников приоритетной программы по реформированию контрольно-надзорной деятельности будет расширен. На заседании 13 декабря президиум Совета при президенте по стратегическому развитию и приоритетным проектам под председательством премьер-министра Дмитрия Медведева по итогам обсуждения одобрил интеграцию в реформу четырёх ведомств - Федерального медико-биологического агентства, Росавиации, Росрыболовства и Росалкогольрегулирования.
Круг участников проекта будет расширен за счёт тех надзоров, которые действительно хотят изменений и новых результатов, подчеркнул Михаил Абызов. Сейчас программу в приоритетном порядке реализуют 12 министерств и ведомств, на которые приходится около 90% контрольно-надзорных мероприятий. Это МВД, МЧС, ФАС, ФНС, Россельхознадзор, Роспотребнадзор, Росздравнадзор, Ространснадзор, Росприроднадзор, Роструд, Ростехнадзор и ФТС.
Проект по реформированию контроля и надзора призван показать, что госуправление, качество которого сегодня часто подвергается критике, может быть действительно эффективным.
Мы делаем этот проект, чтобы показать высший уровень эффективного госуправления. Чтобы показать, что госуправление может иметь высокий класс. Это одна из задач на 2018 год», - заключил Михаил Абызов.
Ряд надзорных ведомств уже внедрил чек-листы - списки контрольных вопросов, без которых инспекторы не смогут проводить плановые проверки. Утверждены 9 «дорожных карт» по устранению избыточных и устаревших требований к бизнесу. Бизнес принимает непосредственное участие в принятии ключевых решений в рамках реформы. Первые итоги реализации приоритетной программы по реформе госконтроля, а также дальнейшие шаги по её выполнению обсуждались 10 октября на заседании Общественно-делового совета реформы с участием куратора реформы, министра РФ по вопросам Открытого правительства Михаила Абызова. Министр сообщил, что разработанный в тесном сотрудничестве с бизнесом фундаментальный закон, в котором будут зафиксированы новые принципы госконтроля, планируется принять до конца года, а «нулевое» чтение документа пройдёт 19 октября в Государственной Думе РФ.
Один из наиболее сложных проектов реформы, по мнению Михаила Абызова, - это пересмотр избыточных, устаревших и дублирующих требований. Для этого в Общественно-деловом совете, состоящем из чиновников и представителей бизнеса, создано 19 рабочих групп. Они подготовили около 400 предложений по ликвидации лишнихтребований. На основе этих предложений подготовлены и утверждены 9 «дорожных карт», содержащих конкретные шаги по внесению изменений в нормативно-правовые акты. В планах утверждение ещё целого ряда таких «дорожных карт».
Если требования не будут изменены, реформа не будет успешной. Чтобы наша работа по реформированию госконтроля была необратима и результативна, надо сконцентрироваться именно на изменении требований, потому что они устанавливают правила игры в законах и нормативно-правовых актах», - подчеркнул Михаил Абызов.
Ревизия требований, как отметил министр, идёт в целом по графику. Тем не менее в Минюсте констатируют, что некоторые надзорные органы уже отклоняются от сроков выполнения взятых на себя обязательств по внесению изменений в нормативную базу, направленных на ликвидацию ненужных требований.
Реальный продукт, который бизнес уже увидел по ряду видов надзора, это проверочные листы - списки вопросов, на которые предприниматель в ходе проверки исполнения требований может ответить «да» или «нет». По некоторым надзорам они заработали с 1 октября, а с 1 июля 2018 года на чек-листы должны будут перейти все 12 надзорных ведомств, участвующих в приоритетной программе.
В работе по чек-листам важно, чтобы в них были отражены наиболее значимые обязательные требования, а не весь перечень требований, вытекающий из существующей нормативной базы», - подчеркнул председатель Общественно-делового совета, глава РСПП Александр Шохин.
Надзорные ведомства зачастую включают в чек-листы требования, которые не являются приоритетными, но существуют в нормативно-правовой базе, указал Михаил Абызов. Роструд, например, считает, что надо включать в проверочные листы все требования без исключения.
Один из возможных вариантов - визуально выделять в чек-листах наиболее значимые требования, подлежащие проверке в приоритетном порядке, - предусмотреть так называемый красный бланк. Практику применения чек-листов мы будем оценивать регулярно. Каждый месяц мы будем проводить обсуждение применения чек-листов в ходе проверок, получать обратную связь, чтобы ликвидировать ситуации, которые могут привести к избыточному давлению на бизнес», - сказал Михаил Абызов.
Чек-листы, как подчеркнул министр, должны иметь электронный формат, кроме того, они должны размещаться в открытом доступе, чтобы представители бизнеса имели возможность провести самоаудит и устранить нарушения до прихода инспектора. Однако чек-листы действуют лишь при проведении плановых проверок. Это около 400 тыс. проверок в год, в то время как общее число проводимых надзорными ведомствами проверок превышает 2 млн. До мая необходимо внедрить риск-ориентированный подход при проведении внеплановых проверок, подчеркнул министр. Согласно этому подходу, инспектор будет выезжать на проверку лишь в том случае, когда речь идёт о значительной угрозе жизни и здоровью. В остальных случаях можно будет ограничиться дистанционным контролем.
Министр поддержал предложение «технологизировать» формат сбора предложений от бизнеса по ликвидации избыточных и устаревших требований и сделать его регулярным. Для этого, по его словам, нужно установить порядок модерации этих предложений, а также обеспечить информационную платформу - создать специальный ресурс в интернете. Минэкономразвития при этом предстоит подумать, как увязать этот формат с существующей процедурой оценки фактического воздействия. Михаил Абызов также предложил Минэкономразвития, Минюсту и проектному комитету реформы проработать возможность прохождения новых нормативных актов через рабочие группы Общественно-делового совета, но не допустить при этом дублирования оценки регулирующего воздействия.
Михаил Абызов сообщил, что в ближайшее время стартует пилотный проект по кодификации законодательства, содержащего требования к бизнесу. Уже определены 3 направления: полномочия ФАС по регулированию тарифов естественных монополий, полномочия Роспотребнадзора в части СанПиНов и полномочия Росприроднадзора. Опыт кодификации законодательства есть за рубежом, у некоторых российских надзорных ведомств он также имеется. Так, эту работу с 2004 года вело МЧС в части пожарного надзора.
Профилактика - главный принцип, на базе которого должны будут работать контролёры. На базе утверждённого проектным комитетом реформы Стандарта профилактики нарушений обязательных требований все надзорные органы должны будут разработать свои программы внедрения профилактических мер. Один из элементов профилактики - проведение балансовых публичных мероприятий, на которых надзорные органы и бизнес обсуждают результаты проверок и наиболее типичные нарушения. Михаил Абызов пригласил членов Общественно-делового совета к участию в таких «балансовых», подчеркнув, что это не выставочная работа, а обязательная ежеквартальная процедура, которая проводится каждым терорганом по тем надзорам, которые вошли в приоритетный проект. Это удачный формат, который позволяет изменить коммуникацию между проверяющими и проверяемыми, считает министр. Он сообщил о планах поднять подобные мероприятия до уровня вице-премьеров. Так, в 4 квартале уже запланировано проведение подобных встреч с участием Игоря Шувалова - по налоговому и таможенному надзору,с участием Аркадия Дворковича - по полномочиям Россельхознадзора, с Александром Хлопониным - по вопросам работы Росприроднадзора.
19 октября, как сообщил Михаил Абызов, в Госдуме пройдут парламентские слушания законопроекта о государственном и муниципальном контроле, который более 2 лет разрабатывался на площадке Открытого правительства и профильной подкомиссии по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций с участием делового сообщества и претерпел множество итераций.
В ближайшее время предполагается вынесение законопроекта на обсуждение правительственной комиссии по законопроектной деятельности, затем он будет вынесен на заседание правительства. В целом мы идём в графике, и до конца года этот законопроект будет внесён в Государственную Думу и рекомендован к принятию. Он, по сути дела, будет замещать нынешний 294-ФЗ о защите прав предпринимателей при проведении контрольно-надзорных мероприятий и будет устанавливать единые правила игры, поэтому для предпринимателей он имеет очень большое значение», - отметил Михаил Абызов.
Михаил Абызов подчеркнул, что последняя версия законопроекта обсуждалась с представителями всех бизнес-объединений, и в ней были учтены все направленные ранее замечания. Более того, деловые объединения поддержали принятие законопроекта на заседании подкомиссии по совершенствованию контрольно-надзорных функций. Если с тех пор появились новые идеи по редактированию законопроекта, то они должны быть представлены, но это не должно стать препятствием для дальнейшего движения законопроекта, подчеркнул министр.
Нам очень важно по базовым, принципиальным вопросам до мая 2018 года все зафиксировать и преобразовать из документов проектных в документы нормативные. Тогда это будет фундаментом проводимой реформы и в порядке преемственности будет реализовываться новым кабинетом министров», -заключил Михаил Абызов.
Для успешной реализации реформы контрольно-надзорной деятельности в регионах нужна личная вовлечённость руководителя, а ведомства должны провести внутреннюю оптимизацию, внедрить в свою работу цифровые технологии и развивать новые, интересные методы профилактики нарушений. Такие рекомендации дал представителям субъектов РФ куратор реформы госконтроля, министр РФ по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов, выступая 22 февраля на конференции «Реформа контрольной и надзорной деятельности: новое качество государственного контроля в регионах».
— Первая рекомендация - займитесь вопросами, связанными с оптимизацией структуры управления. У нас есть куда оптимизироваться, это я точно говорю. Пример - Калининград, где создано единое министерство контроля и надзора. Я не говорю, что это универсальный рецепт, но подумать надо. Второе - это информатизация и цифровизация. Цифровая экономика будет на ближайшие годы топовым приоритетом федеральной власти, президента, председателя правительства. Люди, которые занимаются контролем и надзором, должны быть первыми в этой повестке, - подчеркнул Абызов.
Без информатизации чек-листы - списки контрольных вопросов, внедряемые сейчас при проведении проверок, - принесут не пользу, а большой вред. Инспекторы «окажутся заваленными макулатурой» и будут анализировать «кипу галочек и клеточек», предостерёг министр. Все чек-листы, по его мнению, нужно перевести в «цифру». Каждому инспектору в его планшете должны быть доступны электронные протоколы проверок, которые затем сразу будут уходить в «облако». Такой подход уже позволил Москве в 3 раза повысить эффективность деятельности линейных инспекторов.
В каждом регионе, желательно по всем региональным видам контроля, за один год нужно провести работу по полной информатизации, подчеркнул Абызов. Стоит задача в течение пяти лет перейти на модель единого цифрового пространства для всех поднадзорных объектов в части взаимоотношений с контролем и надзором. За этот год, по словам министра, необходимо создать на федеральном уровне такую систему, в которой контрольно-надзорные органы в состоянии будут ежемесячно, а потом еженедельно и ежедневно подводить баланс работы сотрудников контрольно-надзорного органа: сколько времени и где провёл инспектор, начиная от проверки и заканчивая составлением отчётов и аналитикой первичных данных.
Третье важное направление работы - это профилактика нарушений. Профилактика должна быть интересной, подчеркнул Михаил Абызов. «Профилактика - это та материя, которая требует нестандартных подходов. Вы должны придумывать, как вовлечь в профилактику, как сделать её интересной и для инспекторского состава, и для поднадзорных объектов. Соберите предпринимательское сообщество, сделайте для них презентацию того, что будете делать. Они не понимают многих нюансов, куда мы развиваемся. В советское время была школа профилактики, плакаты, в кинотеатрах показывали ролики про пожарную и дорожную безопасность до начала сеансов. Сейчас этого нет. Нужно придумывать новые форматы», - отметил Михаил Абызов.
Министр также предложил создавать при губернаторах конфликтные комиссии, куда люди могли бы жаловаться на различные случаи недопонимания с органами контроля и надзора. Благодаря таким комиссиям инспекторы смогут увидеть, какая существует правоприменительная практика, а граждане увидят объективный диалог.
— Масштаб работы по реформированию контрольно-надзорной деятельности, проведённой за 2017 год, впечатляет. Мы изначально ставили достаточно амбициозные задачи. Безусловно, есть вещи, которые мы не успели сделать. Мы понимаем, по каким объективным причинам, а зачастую и субъективным причинам, это не получилось. Важно не стараться каким-то образом ретушировать отклонения. Надо объективно оценивать результаты и не бояться фиксировать неисполнение. Только так можно корректно планировать и видеть изменения в будущем, - отметил Абызов.
Если говорить о региональном аспекте реформы, то за прошедший год, по его словам, были наработаны очень разные практики. Поэтому было принято решение не задавать единую структуру надзорной деятельности от Калининграда до Камчатки. В части муниципального контроля и надзора, напротив, нужны типовые модели. По словам Михаила Абызова, надо дать субъектам РФ и губернаторам, а также их командам, которые работают над реализацией реформы, единую матрицу действий.
Также министр подчеркнул необходимость разграничения полномочий надзорных органов на федеральном и региональном уровне. Для этого, по его мнению, можно было бы заключать соглашения в регионах между региональным и федеральным надзором по пересекающимся прямо или косвенно полномочиям, в рамках которых они договорились бы о режиме совместных проверок.
Проанализировать виды контроля на предмет дублирования и решить проблему разграничения полномочий между «федералами» и регионами необходимо до принятия конкретных решений по внедрению системы управления рисками, отметил, в свою очередь, член Экспертного совета при правительстве Александр Брагин. Только после этого нужно принимать решение о целесообразности внедрения системы риск-ориентированного подхода по конкретным видам регионального контроля.
— У нас в части реформирования системы госуправления не так много удачно реализованных проектов. Задача моя, команды, которую мы объединили на федеральном уровне, и регионов - сделать эту реформу успешной. Судя по тому, как мы прошли 2017 год, я абсолютно уверен, что это может быть самая успешная реформа в части государственного управления. Для этого очень важно поддерживать высокий уровень вовлечённости первого руководителя региона, - заключил Михаил Абызов.
#профилактика нарушений